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El Régimen de Responsabilidad en el Proyecto de Ley Nacional de Puertos
José Alfredo Sabatino Pizzolante
Abogado, Socio de la firma Sabatino Pizzolante Abogados Marítimos & Comerciales. MSc en Administración Portuaria (Wales). LL.M en Derecho Marítimo (Wales).
Abogado, Socio de la firma Sabatino Pizzolante Abogados Marítimos & Comerciales. MSc en Administración Portuaria (Wales). LL.M en Derecho Marítimo (Wales).
1.- Introducción
La
entrada en vigencia de la Ley de Reactivación de la Marina Mercante
Nacional, marca el comienzo de una profunda revisión de nuestra
legislación marítima y portuaria. En efecto, el art. 8 del citado
instrumento legal establece "que el Ministerio de Infraestructura,
conjuntamente con el Consejo Nacional de la Marina Mercante, oída la
opinión de los entes vinculados al sector marítimo, elaborará dentro de
los 90 días siguientes a la entrada en vigencia de esta ley los
lineamientos de la política acuática del estado, presentará las
propuestas para desarrollar el Proyecto de Ley Orgánica de los Espacios
Acuáticos y todas aquellas que se requiera para la adecuación de la
legislación marítima nacional a la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela". Fue así como a partir del mes de Julio del
2000 se instalarían los distintos grupos de trabajos, que constituidos
en sub-comités, habrían de trabajar en los proyectos de leyes que hoy
considera el Consejo Nacional de la Marina Mercante.
Correspondería al Sub-Comité Portuario
-del cual formamos parte en representación de la Asociación Naviera de
Venezuela y la Cámara de Comercio de Puerto Cabello- la elaboración del
Proyecto de Ley Nacional de Puertos, cuyo Título IV relativo al Régimen
de Responsabilidad, aun cuando se encuentra bajo revisión en la
actualidad, nos proponemos comentar brevemente. La versión utilizada
corresponde a la del 2-10-2000, la cual puede ser consultada en la
siguiente dirección: www.loea-eacuaticos.gov.ve.
2.- Antecedentes sobre el Régimen de Responsabilidad
Hablar
sobre régimen de responsabilidad en la actividad portuaria venezolana,
referida a la etapa 1991-2000 -la cual corresponde cronológicamente a la
descentralización portuaria - no constituye tarea fácil. En efecto,
durante la existencia del Instituto Nacional de Puertos, y por
aplicación del art. 26 de la Ley que Crea el Consejo Nacional de Puertos
y el Instituto Nacional de Puertos, existió un régimen más o menos
uniforme, de acuerdo al cual este último respondía por las pérdidas o el
deterioro de las mercancías debido a causas imputables al Instituto,
siempre y cuando ocurrieran en el lapso comprendido entre el momento en
que se comenzaba a manipularlas y aquél en que debían ser retiradas por
los interesados; por el contrario, una vez operada la privatización de
servicios portuarios el año 1991 y dictadas las leyes regionales
portuarias, el régimen de responsabilidad se tornó en materia de difícil
tratamiento, en la que normas de dudosa constitucionalidad, por una
parte, y la aparición del "operador portuario" mismo por la otra, crearon en gran medida un régimen de irresponsabilidad dentro del recinto portuario.
Así
el régimen de responsabilidad bajo la existencia del INP, variaría
substancialmente con lo previsto en el art. 6 de la Resolución No. 419
del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, dictada en 1991,
la cual estableció: "Las empresas de servicios portuarios prestarán sus
servicios bajo su responsabilidad exclusiva./La responsabilidad por la
carga que se deposite en las áreas de acopio será de la empresa que
hubiere solicitado dichas áreas./La responsabilidad por la carga
depositada en almacenes administrados, bajo cualquier caso, por empresas
de servicios portuarios, será de éstas./El Instituto Nacional de
Puertos no será responsable, en ningún caso, por los actos de las
empresas de servicios portuarios". Así, fue transferido al Operador Portuario la responsabilidad por pérdidas o daños a la mercancía.
Las
leyes portuarias regionales, más tarde, incorporarían normas similares
como, por ejemplo, el art. 29 de la Ley de Puertos del Estado Carabobo
que establece: "La prestación de los servicios de cualquier naturaleza
al buque y a la carga serán realizados por operadores portuarios
independientes debidamente autorizados. Estos servicios serán ejecutados
bajo su responsabilidad exclusiva y con su personal, bienes y equipos",
normas estas, necesario es mencionarlo, que podrían ser calificadas de
dudosa constitucionalidad, si se tiene presente que el art. 126 de la
Constitución de 1961, establecía la responsabilidad civil como materia
del legislador nacional.
Consecuencia
de lo anterior, es que la etapa portuaria 1991-2000 dio nacimiento a
una normativa incoherente, en la que instrumentos jurídicos nacionales y
regionales contribuyeron a fomentar lo que antes hemos calificado como
un verdadero régimen de irresponsabilidad, en el cual son inexistentes
normas expresas sobre la materia, por lo que debe recurrirse en la
actualidad a las reglas generales del derecho civil, en particular, las
aplicables a la responsabilidad extra-contractual, con las
inconveniencias que esto trae, a los fines de dirimir los conflictos
entre las partes. En la práctica, lo anterior significa que aspectos
tales como la limitación de responsabilidad, causales de exoneración de
responsabilidad, período de responsabilidad, lapso de prescripción, se
convierten en terreno difícil que transitar a la hora de un reclamo por
daño o pérdida de mercancía.
3.- El Régimen de Responsabilidad en el Proyecto de Ley Nacional de Puertos
El
Título IV del Proyecto de Ley Nacional de Puertos, sobre el Régimen de
Responsabilidad, tiene como fundamento básico el Convenio de las
Naciones Unidas sobre la Responsabilidad de los Empresarios de
Terminales de Transporte en el Comercio Internacional, el cual tuvo su
elaboración definitiva en la conferencia diplomática celebrada en Viena,
Austria, del 2 al 19 de abril de 1991. A pesar del escaso número de
países firmantes de este Convenio --España, Estados Unidos de América,
Filipinas, Francia y México- el mismo resulta de gran importancia, en
particular, si se tiene presente que las reglas internacionales que
gobiernan el transporte de mercancías por mar (Haya y Haya-Visby) están
referidas al tramo marítimo, dejando al porteador en libertad de
negociar los términos de las operaciones anteriores y posteriores al
transporte. Lo anterior ha traído como consecuencia que al producirse
siniestros o reclamos en una terminal, surja la llamada tierra de nadie,
en donde los conflictos de leyes y complejas relaciones jurídicas se
constituyen en la regla, en la que el porteador o transportista trata de
evadir responsabilidad, invocando como argumento legal el cese de su
responsabilidad una vez que la mercancía pasa la borda del barco (takle
to takle). Además, esa libertad de poder pactar los períodos previos y
posteriores al transporte, por lo general crea lagunas jurídicas de
difícil solución.
Sin embargo, si bien es cierto el Sub-Comité Portuario
tuvo a la vista este Convenio para la redacción del Título IV que nos
ocupa, no menos cierto es que muchos de los artículos fueron revisados a
la luz de la experiencia doméstica. De gran importancia fueron, de
hecho, los comentarios de la Asociación Naviera de Venezuela, Asociación
Naviera del Estado Anzoátegui y Cámara de Comercio de Puerto Cabello.
Así el Proyecto de LNP busca establecer un régimen uniforme de responsabilidad aplicable tanto al Administrador Portuario como al Operador Portuario incluyendo, además, al llamado Operador de Terminal, en el desarrollo de actividades calificadas por la ley como operaciones portuarias:
Concepto de administrador portuario.
ARTÍCULO 63.- Se entiende por administrador portuario la persona jurídica que ejerce la titularidad y representación del puerto, cualquiera sea su clasificación.
ARTÍCULO 63.- Se entiende por administrador portuario la persona jurídica que ejerce la titularidad y representación del puerto, cualquiera sea su clasificación.
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Contenido de las operaciones portuarias.
ARTÍCULO 66.- Las operaciones portuarias comprenden los servicios de carga, descarga, transferencia, llenado y vaciado de contenedores y, en general, la movilización de la carga, la recepción y entrega de mercancías; el pesaje de la carga, el almacenamiento; el suministro de equipos móviles, el amarre y desamarre de buques; el suministro de agua, combustible, víveres y afines a los buques; la seguridad industrial, las reparaciones menores, el suministro de la mano de obra y otros servicios de naturaleza semejante.
ARTÍCULO 66.- Las operaciones portuarias comprenden los servicios de carga, descarga, transferencia, llenado y vaciado de contenedores y, en general, la movilización de la carga, la recepción y entrega de mercancías; el pesaje de la carga, el almacenamiento; el suministro de equipos móviles, el amarre y desamarre de buques; el suministro de agua, combustible, víveres y afines a los buques; la seguridad industrial, las reparaciones menores, el suministro de la mano de obra y otros servicios de naturaleza semejante.
Concepto de operador portuario.
ARTÍCULO 70.- Se entiende por operador portuario toda persona jurídica distinta al transportista que, en el ejercicio de una autorización o un contrato otorgado por el administrador portuario, se hace cargo de mercancías que han sido o van a ser objeto de transporte por agua, a fin de prestar o hacer prestar con respecto a esas mercancías, los servicios tales como el depósito transitorio, la carga, la descarga, la estiba, la desestiba, el arrumaje, el entablado, el trincado, el acarreo y el almacenamiento.
ARTÍCULO 70.- Se entiende por operador portuario toda persona jurídica distinta al transportista que, en el ejercicio de una autorización o un contrato otorgado por el administrador portuario, se hace cargo de mercancías que han sido o van a ser objeto de transporte por agua, a fin de prestar o hacer prestar con respecto a esas mercancías, los servicios tales como el depósito transitorio, la carga, la descarga, la estiba, la desestiba, el arrumaje, el entablado, el trincado, el acarreo y el almacenamiento.
Concepto de operador de terminal.
ARTICULO 71.- Se entiende por operador de terminal todo operador portuario que tiene bajo su control directo un área abierta o patio dentro de la zona portuaria, mediante un instrumento contractual celebrado con el administrador portuario.
ARTICULO 71.- Se entiende por operador de terminal todo operador portuario que tiene bajo su control directo un área abierta o patio dentro de la zona portuaria, mediante un instrumento contractual celebrado con el administrador portuario.
4.- Reflexiones Finales
La eventual aprobación de la Ley de Comercio Marítimo -la cual sustituirá el Libro II del viejo Código de Comercio- y la Ley Nacional de Puertos, parece ser el camino más expedito hacia el establecimiento de un régimen uniforme de responsabilidad a ser aplicado en el negocio portuario, esto independientemente de las modificaciones que aún pueda sufrir el Título IV aquí comentado. Lo anterior, no cabe duda, redundaría en favor de los operadores portuarios, porteadores, exportadores, importadores, empresas aseguradoras y, a decir verdad, de nuestro comercio internacional.
Indudablemente,
los gobiernos regionales deberán acoger en sus respectivas leyes
portuarias (leyes de desarrollo) los principios sobre el régimen de
responsabilidad, consagrados en la futura Ley Nacional de Puertos (ley
base).
Sólo
resta esperar que estas nuevas leyes sean de pronta aprobación, para
llevar a la práctica lo que esperamos no se convierta en un simple
ejercicio teórico.
