¿Que es un operador portuario?

  

El Régimen de Responsabilidad en el Proyecto de Ley Nacional de Puertos

José Alfredo Sabatino Pizzolante
Abogado, Socio de la firma Sabatino Pizzolante Abogados Marítimos & Comerciales. MSc en Administración Portuaria (Wales). LL.M en Derecho Marítimo (Wales).

1.- Introducción

La entrada en vigencia de la Ley de Reactivación de la Marina Mercante Nacional, marca el comienzo de una profunda revisión de nuestra legislación marítima y portuaria. En efecto, el art. 8 del citado instrumento legal establece "que el Ministerio de Infraestructura, conjuntamente con el Consejo Nacional de la Marina Mercante, oída la opinión de los entes vinculados al sector marítimo, elaborará dentro de los 90 días siguientes a la entrada en vigencia de esta ley los lineamientos de la política acuática del estado, presentará las propuestas para desarrollar el Proyecto de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos y todas aquellas que se requiera para la adecuación de la legislación marítima nacional a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela". Fue así como a partir del mes de Julio del 2000 se instalarían los distintos grupos de trabajos, que constituidos en sub-comités, habrían de trabajar en los proyectos de leyes que hoy considera el Consejo Nacional de la Marina Mercante.

Correspondería al Sub-Comité Portuario -del cual formamos parte en representación de la Asociación Naviera de Venezuela y la Cámara de Comercio de Puerto Cabello- la elaboración del Proyecto de Ley Nacional de Puertos, cuyo Título IV relativo al Régimen de Responsabilidad, aun cuando se encuentra bajo revisión en la actualidad, nos proponemos comentar brevemente. La versión utilizada corresponde a la del 2-10-2000, la cual puede ser consultada en la siguiente dirección: www.loea-eacuaticos.gov.ve.

2.- Antecedentes sobre el Régimen de Responsabilidad

Hablar sobre régimen de responsabilidad en la actividad portuaria venezolana, referida a la etapa 1991-2000 -la cual corresponde cronológicamente a la descentralización portuaria - no constituye tarea fácil. En efecto, durante la existencia del Instituto Nacional de Puertos, y por aplicación del art. 26 de la Ley que Crea el Consejo Nacional de Puertos y el Instituto Nacional de Puertos, existió un régimen más o menos uniforme, de acuerdo al cual este último respondía por las pérdidas o el deterioro de las mercancías debido a causas imputables al Instituto, siempre y cuando ocurrieran en el lapso comprendido entre el momento en que se comenzaba a manipularlas y aquél en que debían ser retiradas por los interesados; por el contrario, una vez operada la privatización de servicios portuarios el año 1991 y dictadas las leyes regionales portuarias, el régimen de responsabilidad se tornó en materia de difícil tratamiento, en la que normas de dudosa constitucionalidad, por una parte, y la aparición del "operador portuario" mismo por la otra, crearon en gran medida un régimen de irresponsabilidad dentro del recinto portuario.

Así el régimen de responsabilidad bajo la existencia del INP, variaría substancialmente con lo previsto en el art. 6 de la Resolución No. 419 del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, dictada en 1991, la cual estableció: "Las empresas de servicios portuarios prestarán sus servicios bajo su responsabilidad exclusiva./La responsabilidad por la carga que se deposite en las áreas de acopio será de la empresa que hubiere solicitado dichas áreas./La responsabilidad por la carga depositada en almacenes administrados, bajo cualquier caso, por empresas de servicios portuarios, será de éstas./El Instituto Nacional de Puertos no será responsable, en ningún caso, por los actos de las empresas de servicios portuarios". Así, fue transferido al Operador Portuario la responsabilidad por pérdidas o daños a la mercancía.

Las leyes portuarias regionales, más tarde, incorporarían normas similares como, por ejemplo, el art. 29 de la Ley de Puertos del Estado Carabobo que establece: "La prestación de los servicios de cualquier naturaleza al buque y a la carga serán realizados por operadores portuarios independientes debidamente autorizados. Estos servicios serán ejecutados bajo su responsabilidad exclusiva y con su personal, bienes y equipos", normas estas, necesario es mencionarlo, que podrían ser calificadas de dudosa constitucionalidad, si se tiene presente que el art. 126 de la Constitución de 1961, establecía la responsabilidad civil como materia del legislador nacional.

Consecuencia de lo anterior, es que la etapa portuaria 1991-2000 dio nacimiento a una normativa incoherente, en la que instrumentos jurídicos nacionales y regionales contribuyeron a fomentar lo que antes hemos calificado como un verdadero régimen de irresponsabilidad, en el cual son inexistentes normas expresas sobre la materia, por lo que debe recurrirse en la actualidad a las reglas generales del derecho civil, en particular, las aplicables a la responsabilidad extra-contractual, con las inconveniencias que esto trae, a los fines de dirimir los conflictos entre las partes. En la práctica, lo anterior significa que aspectos tales como la limitación de responsabilidad, causales de exoneración de responsabilidad, período de responsabilidad, lapso de prescripción, se convierten en terreno difícil que transitar a la hora de un reclamo por daño o pérdida de mercancía.

3.- El Régimen de Responsabilidad en el Proyecto de Ley Nacional de Puertos

El Título IV del Proyecto de Ley Nacional de Puertos, sobre el Régimen de Responsabilidad, tiene como fundamento básico el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Responsabilidad de los Empresarios de Terminales de Transporte en el Comercio Internacional, el cual tuvo su elaboración definitiva en la conferencia diplomática celebrada en Viena, Austria, del 2 al 19 de abril de 1991. A pesar del escaso número de países firmantes de este Convenio --España, Estados Unidos de América, Filipinas, Francia y México- el mismo resulta de gran importancia, en particular, si se tiene presente que las reglas internacionales que gobiernan el transporte de mercancías por mar (Haya y Haya-Visby) están referidas al tramo marítimo, dejando al porteador en libertad de negociar los términos de las operaciones anteriores y posteriores al transporte. Lo anterior ha traído como consecuencia que al producirse siniestros o reclamos en una terminal, surja la llamada tierra de nadie, en donde los conflictos de leyes y complejas relaciones jurídicas se constituyen en la regla, en la que el porteador o transportista trata de evadir responsabilidad, invocando como argumento legal el cese de su responsabilidad una vez que la mercancía pasa la borda del barco (takle to takle). Además, esa libertad de poder pactar los períodos previos y posteriores al transporte, por lo general crea lagunas jurídicas de difícil solución.

Sin embargo, si bien es cierto el Sub-Comité Portuario tuvo a la vista este Convenio para la redacción del Título IV que nos ocupa, no menos cierto es que muchos de los artículos fueron revisados a la luz de la experiencia doméstica. De gran importancia fueron, de hecho, los comentarios de la Asociación Naviera de Venezuela, Asociación Naviera del Estado Anzoátegui y Cámara de Comercio de Puerto Cabello.

Así el Proyecto de LNP busca establecer un régimen uniforme de responsabilidad aplicable tanto al Administrador Portuario como al Operador Portuario incluyendo, además, al llamado Operador de Terminal, en el desarrollo de actividades calificadas por la ley como operaciones portuarias:

Concepto de administrador portuario.
ARTÍCULO 63.- Se entiende por administrador portuario la persona jurídica que ejerce la titularidad y representación del puerto, cualquiera sea su clasificación.

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Contenido de las operaciones portuarias.
ARTÍCULO 66.- Las operaciones portuarias comprenden los servicios de carga, descarga, transferencia, llenado y vaciado de contenedores y, en general, la movilización de la carga, la recepción y entrega de mercancías; el pesaje de la carga, el almacenamiento; el suministro de equipos móviles, el amarre y desamarre de buques; el suministro de agua, combustible, víveres y afines a los buques; la seguridad industrial, las reparaciones menores, el suministro de la mano de obra y otros servicios de naturaleza semejante.

Concepto de operador portuario.
ARTÍCULO 70.- Se entiende por operador portuario toda persona jurídica distinta al transportista que, en el ejercicio de una autorización o un contrato otorgado por el administrador portuario, se hace cargo de mercancías que han sido o van a ser objeto de transporte por agua, a fin de prestar o hacer prestar con respecto a esas mercancías, los servicios tales como el depósito transitorio, la carga, la descarga, la estiba, la desestiba, el arrumaje, el entablado, el trincado, el acarreo y el almacenamiento.

Concepto de operador de terminal.
ARTICULO 71.- Se entiende por operador de terminal todo operador portuario que tiene bajo su control directo un área abierta o patio dentro de la zona portuaria, mediante un instrumento contractual celebrado con el administrador portuario.

4.- Reflexiones Finales

La eventual aprobación de la Ley de Comercio Marítimo -la cual sustituirá el Libro II del viejo Código de Comercio- y la Ley Nacional de Puertos, parece ser el camino más expedito hacia el establecimiento de un régimen uniforme de responsabilidad a ser aplicado en el negocio portuario, esto independientemente de las modificaciones que aún pueda sufrir el Título IV aquí comentado. Lo anterior, no cabe duda, redundaría en favor de los operadores portuarios, porteadores, exportadores, importadores, empresas aseguradoras y, a decir verdad, de nuestro comercio internacional.

Indudablemente, los gobiernos regionales deberán acoger en sus respectivas leyes portuarias (leyes de desarrollo) los principios sobre el régimen de responsabilidad, consagrados en la futura Ley Nacional de Puertos (ley base).

Sólo resta esperar que estas nuevas leyes sean de pronta aprobación, para llevar a la práctica lo que esperamos no se convierta en un simple ejercicio teórico.